L’Europa non parla la lingua del potere

Josep Borrell, capo della politica estera europea, aveva promesso che l’Ue sarebbe diventato un attore geopolitico.
Josep Borrell, capo della politica estera europea, aveva promesso che l’Ue sarebbe diventato un attore geopolitico.

Dalla Cattedrale di Strasburgo alla sponda del Reno sono 3 km. Non è un luogo qualunque: quello che scorre è il confine tra Francia e Germania. Spesso ci chiediamo cosa direbbero i muri se potessero parlare, chissà invece i fiumi, certi fiumi, in particolare questo.  A metà strada tra il centro e il Reno c’è Avenue du Président Schuman. Nomen omen: a volte non c’è bisogno che le strade parlino; c’è la sede del Parlamento europeo a dire tutto. A Bruxelles in Rue de la loi dove c’è la Commissione europea o a Lussemburgo in Boulevard Adenauer dove risiede la Corte di Giustizia, l’architettura è la stessa. Emicicli di vetro, campi lunghi e grandi linee d’acciaio. Siamo nel mezzo di un ordine nordico, sotto un cielo grigio chiaro, tra retaggi, odori, accenti simili e filo spinato sepolto. Rien à dire: siamo nel continente vecchio, siamo in Europa o almeno in una parte indiscutibile di essa. Qualunque sia l’indirizzo, due pensieri tornano fissi: senza dubbio l’Europa esiste e qui si fa di tutto per farlo presente; cosa sia veramente però è difficile capirlo. A cavallo delle Ardenne, in un verde strutturale, il triangolo politico istituzionale del continente lascia trasparire un’aria strana. Se i luoghi potessero parlare per davvero qui racconterebbero una storia infinita e una domanda sull’identità e sul futuro non cadrebbe nel vuoto. Basta vedere le bandiere dei membri dell’Unione in cima alle aste davanti ad ogni palazzo istituzionale per rifletterci sopra: con ogni probabilità il ruolo delle nazioni europee non sarà mai più quello del passato.

Il nodo in fondo è tutto qui: se il progetto unitario destinato a riportare l’Europa a ruolo di protagonista politico mondiale è l’Unione Europea, bisogna fare i conti con le strozzature interne ai suoi apparati istituzionali, c’è poco da fare. Sganciamoci dai processi interni e prendiamo in considerazione soltanto l’interfaccia fra l’Unione e il resto del mondo per capire meglio. Il perno intorno a cui ruota tutto il percorso di emancipazione del soggetto “Unione Europea” è la sua capacità di formulare una politica unica che nella dimensione estera e indipendente troverebbe un riconoscimento globale. Su questi due aspetti incidono due meccanismi: il primo è il profilo giuridico, cioè gli effettivi strumenti con cui la politica estera europea potrebbe e dovrebbe realizzarsi; il secondo è relativo all’effettiva volontà degli Stati membri o di parte di essi di renderla reale. Per quanto concerne il primo aspetto rileva che l’ordinamento giuridico dell’Unione si basa sulla cessione progressiva di sovranità attraverso materie determinate. Basta considerare gli articoli 2 e 5 rispettivamente del Trattato sull’Unione Europea e del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea per capire quanto sia delicato l’argomento. La tripartizione delle competenze fra Unione e Stati è chiara. L’articolo 2 dell’ex Trattato CEE elenca quelle esclusive dell’Unione. In queste materie solo Bruxelles può emanare atti normativi e l’intervento degli  Stati deve essere autorizzato oppure limitarsi all’attuazione. Balza subito agli occhi che in nessuna delle categorie menzionate rientrano politica estera e sicurezza comune. Per entrambi i settori sono previste forme di coordinamento. Stesso vuoto tra le competenze concorrenti, dove l’Unione ha meno forza ma sempre molta voce in capitolo: la politica estera finisce cioè nell’ambito intergovernativo, così come stabilito nello schema dei “tre pilastri” elaborato a Maastricht e rivisto nel percorso di riforme fino a Lisbona. Fallimento del progetto costituzionale a parte, è inutile dire che gli alambicchi per coprire il buco non mancano. In altri termini, a Bruxelles sono bravissimi con la teoria, molto meno sul piano pratico. Nella sua formazione Affari esteri ad esempio, il Consiglio (organo legislativo dell’Unione) è presieduto dall’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. È l’unico presidente permanente delle varie configurazioni del Consiglio, nonché vicepresidente di diritto della Commissione e ospite fisso del Consiglio Europeo. Il suo ruolo ufficiale sintetizza due funzioni importanti: quella di Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e quella di Commissario responsabile delle relazioni esterne. È l’unica figura istituzionale a cavallo fra Commissione (indipendente dai governi) e Consiglio (formato dai vari ministri), due organi centrali dell’Ue, quindi teoricamente di grande peso nei processi decisionali. Per le sue funzioni l’Alto Rappresentante si avvale di un segretariato generale e del Servizio europeo per l’azione esterna, apparato diplomatico e burocratico diviso su base geografica (tipo Dipartimento di Stato USA).  Gli uffici del Servizio si occupano tra l’altro di sicurezza, programmazione strategica, informazione e a loro fanno riferimento il Joint Situation Centre che si occupa della cooperazione in materia di intelligence e l’Agenzia europea per la difesa. Tutta la disciplina affonda le radici nei primi tentativi di coordinamento delle politiche estere dei singoli Paesi iniziati già negli anni ’70. Per implementare il sistema il Trattato di Lisbona ha creato addirittura le ambasciate dell’Unione europea come strumento ufficiale della politica estera, in cui opera il relativo personale diplomatico. Quanto argent pubblico sia stato speso per questi strumenti sterili è tutto da valutare anche perché i principi astratti e le belle intenzioni continuano inesorabilmente a prevalere. L’attuale articolo 21 del TUE al comma 1 stabilisce che :

“l’azione dell’Unione sulla scena internazionale si fonda sui principi che ne hanno informato la creazione, lo sviluppo e l’allargamento e che essa si prefigge di promuovere nel resto del mondo: democrazia, Stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, rispetto della dignità umana, principi di uguaglianza e di solidarietà e rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale. L’Unione (…) promuove soluzioni multilaterali ai problemi comuni, in particolare nell’ambito delle Nazioni Unite”.

Al comma 2 sono indicati invece gli obiettivi della politica estera e della cooperazione: in piena coerenza, i riferimenti sono ai principi di democrazia, ai diritti dell’uomo, alla pace, all’ambiente, con l’orizzonte finale di promozione di “un sistema internazionale basato su cooperazione multilaterale rafforzata e buon governo mondiale”. Tutto ciò dovrebbe essere sviluppato con una politica estera e di sicurezza comune articolata in azioni e posizioni comuni:le prime individuano gli obiettivi e i mezzi dell’Unione per conseguirli, impegnando tutti gli Stati membri;

le prime individuano gli obiettivi e i mezzi dell’Unione per conseguirli, impegnando tutti gli Stati membri;

le posizioni definiscono invece l’orientamento e le linee guida generali a cui le politiche estere degli Stati devono conformarsi.

Fin qui, appunto, la teoria. Nella sostanza però, l’azione verso l’esterno dell’Unione non produce effetti. Nonostante la roboante dicitura delle funzioni a lui accreditate, l’Alto Rappresentante non è il ministro degli Esteri dell’Unione, per un’unica cruda e incontestabile verità: la politica estera dell’Unione è una scatola vuota. O meglio, non esiste a livello istituzionale lo strumento che ne sintetizzi gli orientamenti in modo esecutivo al servizio di obiettivi di parte. Leggendo i trattati anzi, l’Unione più che un soggetto proiettato al perseguimento di proprie finalità (nel rispetto dell’ordinamento internazionale) sembra piuttosto un’organizzazione sovranazionale al servizio di interessi generali. Perché tutto ciò? È evidente che se in quaranta anni di riforme lo strumento giuridico che sovrintenda alla politica estera europea non è stato creato, la ragione debba essere essenzialmente politica.  Questo ci introduce al secondo aspetto: c’è un forte dubbio circa l’effettiva volontà degli Stati membri di convergere sulla definizione di una visione comune verso l’esterno, oltre  che sotto il profilo della politica economica. Le motivazioni sono diverse e si intrecciano alle storie politiche delle singole nazioni. Cos’altro è in concreto la Brexit se non il timore del  Regno Unito di un ulteriore sgretolamento della sovranità nazionale, inevitabile in un percorso progressivo di convergenza politica? I dubbi di Londra espressi fin dall’ingresso nella Comunità nel 1973 si sono susseguiti senza sosta in un sentiero costellato di distinguo, dinieghi e astensioni. Il mai sopito mito dello splendido isolamento e il ritorno della nuova Germania ad una leadership continentale non sembrano del resto garantire altri margini: la pallida Albione con un politica estera comune, c’entra poco, anzi niente.

Non molto diverso il discorso per la Francia. L’ombra della grandeur passata alimenta in sordina spinte centrifughe forti a Parigi, spesso mitigate grazie ad un sistema elettorale maggioritario che negli ultimi venti anni ha premiato oltremisura partiti tradizionali di orientamento europeista. Se a differenza del Regno Unito la Francia fa parte della pattuglia di Stati fondatori evidentemente votati alla causa comune, è altrettanto difficile negare una gestione unilaterale degli affari in termini di politica estera e una certa riluttanza a metterne a nudo direzione e obiettivi. I retaggi coloniali e i relativi interessi economici continuano ancora a motivare Parigi in una direzione “solitaria” non condivisa e non condivisibile con gli altri partner europei. Lo scenario classico è l’Africa, dove al di là del neocolonialismo economico (si pensi alla convertibilità del CFA garantita da Parigi e non dalla BCE), le influenze sul piano politico e militare sono ancora unilaterali e assolute.  Basti pensare ad esempio alle recenti operazioni Serval e Barkhane nel Sahel, gestite in sostanziale autonomia dall’Eliseo. Oltre alle mai seppellite velleità sovraniste degli ex imperi coloniali, anche le reticenze tedesche sembrano pesare in senso negativo sulle convergenze dell’Unione europea in termini prettamente politici. Che la “penitenza secolare” di Berlino sia destinata a terminare o comunque ad attenuarsi prima o poi è opinione diffusa (e temuta), ma il senso di colpa della Germania lascia il posto ad un vittimismo strumentale. Il ritorno tedesco non rimuove lo stallo tra autoconsapevolezza e ombre del passato, né sembra capace di alimentare le responsabilità connesse ad un ruolo di grande potenza. In altri termini la Germania torna a rioccupare il posto che le compete come superpotenza economica, ma continua a “proteggersi” dietro l’orpello di nano politico. Fare la parte del leone nell’Unione finanziaria ed economica non cambia le cose. Anzi, rientra fra le cause delle inappetenze politiche di Bruxelles. Non è la Germania che cavalca l’Europa, ma l’Europa che si nasconde dietro Berlino. Ad ulteriore dimostrazione che la coscienza unica del soggetto Unione Europea sia poco più di un’amenità, vale la pena considerare alcune scelte emblematiche sul piano istituzionale. Lo spunto lo offre il concetto di cooperazione rafforzata introdotto dal Trattato di Amsterdam del 1997. La partecipazione all’Unione europea di Stati diversi tra loro sul piano dello sviluppo economico e delle velleità politiche ha sempre favorito forme di integrazione differenziata che tenga conto delle capacità e delle esigenze di ciascuno. Con l’attuale disciplina (art. 20 del TUE e art. 326-334 del TFUE) si valorizza la possibilità di intese fra nazioni interne all’Unione anche senza il consenso delle altre. Gli Stati interessati inviano una richiesta alla Commissione che a sua volta la invia al Consiglio per l’autorizzazione, previa approvazione del Parlamento europeo. A loro volta gli altri Stati non devono ostacolarne lo sviluppo. Aperte in qualsiasi momento a tutti gli Stati, le cooperazioni rafforzate sono attivate solo nei settori in cui l’Ue ha competenza non esclusiva: politica estera e di sicurezza sono dunque i principali oltre che i più delicati. In questo quadro la richiesta degli Stati è presentata al Consiglio con pareri incrociati dell’Alto Rappresentante e della Commissione in merito alla compatibilità con le politiche comuni. La riflessione è automatica. Mentre da un lato per mezzo secolo si cerca una convergenza in ambito continentale, cercando di allineare sul piano giuridico realtà diverse se non addirittura in contrasto, dall’altra il diritto europeo sancisce la possibilità di creare delle aree di collaborazione che includano alcuni Paesi membri e ne tengano fuori altri. Benché la normativa sia molto specifica sui divieti di discriminazione, è d’altro canto vero che concettualmente la disciplina apra una falla sulla coesione generale. Fatte salve le buone intenzioni e la buona fede del legislatore europeo, viene di fatto normato il principio secondo cui per il raggiungimento di determinati obiettivi alcuni Paesi possano fare cartello; in pratica, si avalla il principio contrario alla Dichiarazione di Schuman che è alla base di tutti i processi di riforma e convergenza.

Non v’è dubbio che la ratio della disciplina sia la semplificazione di determinate procedure soprattutto alla luce dell’allargamento geografico dell’Unione. Sotto il profilo concettuale però le perplessità rimangono. Tra nodi istituzionali e reticenze nazionali, esiste dunque una concreta possibilità che il soggetto giuridico nato a Maastricht abbia una proiezione politica riconoscibile nel mondo oppure Bruxelles è destinata a vivacchiare in uno spazio indefinito a cavallo fra soggetto internazionale e Stati sovrani? La risposta affonda nelle acque del Reno che intanto scorre lento verso Nord. Per quante ne ha viste e sentite, se potesse parlare non le manderebbe certo a dire. Il cielo grigio chiaro intanto si scompone. L’aria di piombo continentale delle Ardenne porta freddo, nonostante la primavera. Qui è così. L’azzurro del Mediterraneo sembra lontano anni luce.


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