Il Golden Power è il meccanismo di controllo mediante il quale il governo può intervenire per impedire che determinate operazioni in settori strategici individuati dalla legge possano pregiudicare la sicurezza nazionale, in ragione della particolare rilevanza degli asset coinvolti. In questa prospettiva, il Golden Power manifesta tratti intrinsecamente protezionistici, in costante attrito con il funzionamento di un mercato in linea di principio libero, sicché la stessa legittimità dell’istituto si fonda sulla complessa ricerca di un equilibrio tra tale impostazione e la sua funzione di tutela degli interessi strategici nazionali.

Di conseguenza, la prassi applicativa presenta numerosi profili controversi, attinenti a una pluralità di questioni di rilievo sistemico, tra cui spiccano, in particolare, quelle concernenti il ruolo dello Stato nell’economia e le tensioni tra la salvaguardia degli interessi nazionali e i vincoli imposti dall’ordinamento europeo, soprattutto in considerazione della centralità progressivamente assunta dal Golden Power nell’ordinamento nazionale.

Le ragioni di questa rinnovata centralità, sia a livello di diritto, sia a livello mediatico, sono relative alla complessa architettura giuridica dell’istituto, la quale rappresenta al contempo cornice e sintesi di una più ampia riflessione che coinvolge non solo profili giuridici, ma anche economici e geopolitici.

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In particolare, uno dei casi che ha riempito le prime pagine dei maggiori mezzi d’informazione, oltre ad aver suscitato notevoli interlocuzioni sia tra gli operatori della materia che a livello politico, è stato l’esercizio del Golden Power sull’offerta pubblica di scambio promossa da UniCredit su Banco BPM, culminata con una sentenza del TAR di luglio 2025, cui è seguito il naufragio dell’operazione con il ritiro di UniCredit. La pronuncia si rivela paradigmatica nel mettere in luce la tendenza espansiva dell’utilizzo dei poteri speciali da parte dell’esecutivo, oltre che per le peculiarità che caratterizzano la vicenda, trattandosi di un’operazione del tutto endogena, poiché riguardante società interamente italiane; un elemento reso ancor più rilevante dal fatto che si tratti di istituti operanti nel settore bancario, già sottoposto a un articolato sistema di vigilanza da parte di molteplici autorità indipendenti, sia nazionali sia sovranazionali.

In questo contesto, appare utile descrivere gli elementi di fatto che hanno contraddistinto il caso UniCredit-Banco BPM, al fine di ricostruire le ragioni per cui un’operazione tra due istituti bancari nazionali possa qualificarsi come operazione idonea a pregiudicare la sicurezza nazionale.

Infatti, la sussistenza di un potenziale pregiudizio, oltre essere un requisito espressamente previsto dalla legge, rappresenta, in ultima istanza, l’elemento decisivo ai fini della legittimità del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di esercizio del Golden Power, ai fini della corrispondenza del provvedimento alla stessa natura giuridica dello strumento di controllo e, al contempo, per evitare che dietro lo specchio della sicurezza nazionale il concreto esercizio dei poteri speciali si sostanzi in un’illegittima modalità surrettizia di indirizzo della politica industriale.

A tal fine, senza soffermarsi su complesse questioni strettamente giuridiche, appare utile chiarire i termini della vicenda UniCredit, per poi ampliare il focus sulle ragioni profonde che hanno comportato un utilizzo sempre maggiore del Golden Power in tempi recenti, fino ad aver portato numerosi autori a parlare di un rinnovato ruolo dello Stato in economia.

In particolare, l’esecutivo ha condizionato l’esito dell’operazione tra le due banche ad una serie di prescrizioni vincolanti, finalizzate a preservare la stabilità finanziaria, la sovranità economica e la continuità dei flussi di credito a favore delle PMI e delle famiglie sul territorio nazionale.

Su tutte, spiccano l’obbligo di mantenere invariato, per un periodo di cinque anni, il rapporto impieghi/depositi rispetto ai livelli antecedenti all’operazione e il  divieto di riduzione del portafoglio di project financing detenuto dal gruppo bancario eventualmente risultante dall’operazione, nonché l’obbligo, per UniCredit, di completare il disimpegno dalla Federazione Russa entro nove mesi dall’eventuale completamento dell’operazione. Limitando l’analisi alla prima prescrizione, relativa al mantenimento del rapporto tra impieghi e depositi per un periodo quinquennale, la ratio è rinvenibile nella necessità di garantire la continuità dei flussi di credito alle PMI e alle famiglie, principali clienti di Banco BPM, evitando l’applicazione a quest’ultimo del tasso maggiormente restrittivo praticato da UniCredit. In particolare, come evidenziato dall’Avvocatura dello Stato, le due banche presentano in Italia un diverso rapporto tra depositi e impieghi, con Banco BPM che reinveste il 98,2% dei depositi raccolti sul territorio nazionale sotto forma di impieghi e UniCredit che, al contrario, applica un rapporto inferiore, cosicché, qualora a seguito del completamento dell’operazione la società risultante avesse adottato il medesimo rapporto di quest’ultima, si sarebbe determinata una contrazione del credito concesso in Italia pari a 18 miliardi di euro.

In altri termini, l’esecutivo avrebbe determinato non solo un obbligo di non riduzione della capacità creditizia erogata, ma altresì imposto – come evidenziato dal TAR – ad UniCredit i soggetti specifici cui indirizzare tali finanziamenti, segnatamente famiglie e PMI, cui si sarebbe aggiunto l’ordinario monitoraggio per la corretta implementazione dei poteri speciali, configurando in tal modo una situazione nella quale lo Stato avrebbe di fatto obbligato un istituto bancario privato ad allocare una determinata quantità di risorse a beneficiari predeterminati sotto la supervisione governativa.

Conseguentemente, appare evidente la compressione della libertà di esercizio dell’attività d’impresa di UniCredit e, parallelamente, un altrettanto chiaro effetto di indirizzo pubblico sulla strategia industriale della banca, generando ampi profili di criticità, sia per una potenziale violazione dei principi sottesi all’attività bancaria, in particolare in materia di autonoma amministrazione del rischio e di sana e prudente gestione, sia in termini di compatibilità con il dettato dei Trattati UE e con il principio di neutralità dell’intervento pubblico ex articolo 107 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea.

In ogni caso, le censure del TAR sono state solo parziali e tendenzialmente limitate a profili temporali, salvaguardando nel complesso la legittimità dell’intervento governativo, portando UniCredit a ritirare l’offerta con il conseguente venire meno dell’operazione.

Alla luce di quanto emerso, appare consequenziale un’ultima riflessione sul ruolo dello Stato in economia. Come sottolineato da Alessandro Aresu in una recente analisi strategica, appaiono significative le parole dell’ex presidente della Federal Reserve Alan Greenspan, che ha sostenuto come “il mondo è governato dalle forze del mercato […] salvo la sicurezza nazionale”.

Dunque, appare logico ritenere che l’ampliamento del perimetro del concetto di sicurezza nazionale, unica eccezione possibile per una compressione delle “forze del mercato”, sia il criterio principale al quale attenersi al fine di stabilire i confini dell’intervento statale. In altri termini, laddove lo Stato necessita di implementare strumenti per la protezione dei propri interessi strategici, declinati su molteplici fronti – diplomatico, economico e, non da ultimo, giuridico – viene a determinarsi un’espansione dell’intervento statale al fine di fronteggiare minacce esterne sempre più concrete. Dunque, nel contesto attuale, il Golden Power rappresenta un indicatore privilegiato dell’evoluzione del concetto stesso di sicurezza nazionale, che si è inevitabilmente esteso in risposta alla crescente complessità dei fattori di instabilità. Inoltre, va considerato che allo Stato è richiesto un effettivo rafforzamento dei presidi volti alla protezione degli interessi strategici nazionali, non in quanto chiamato a un ruolo nuovo – essendo tale funzione da sempre ricompresa nelle sue prerogative – ma piuttosto per accrescerne l’efficacia, al fine di garantire un equilibrio tra la difesa della sicurezza nazionale e il rispetto del libero mercato e dei diritti degli operatori economici.

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In siffatta prospettiva, assume un ruolo centrale la disciplina e le modalità di esercizio del Golden Power, affinché tali poteri non si traducano in derive nazionalistiche, ma trovino un giusto bilanciamento con il processo di integrazione europea, nel pieno rispetto del dettato dei Trattati e del corretto funzionamento del mercato. Tuttavia, il caso UniCredit assume particolare rilievo nel valutare la presenza di potenziali criticità connesse a un utilizzo eccessivo dei poteri speciali, ad oggi peraltro piuttosto contenuto, considerando che nel 2024 su 660 operazioni sottoposte a scrutinio, il governo ha esercitato i poteri speciali soltanto in 32 casi.

Ciononostante, la legittimità del concetto di sicurezza economica – come riconosciuto dai giudici – quale parametro cardine per l’esercizio del Golden Power, rappresenta un criterio di complessa valutazione, soprattutto in considerazione del prevedibile impatto che operazioni di rilevanti dimensioni possono produrre sull’economia nazionale nel suo complesso. Tale impostazione, infatti, rischia in ultima analisi di tradursi in una forma di controllo selettivo e politicamente orientato, idonea a perseguire un’indebita funzione di indirizzo piuttosto che un’effettiva finalità di protezione degli interessi nazionali.