Quel pasticciaccio brutto della burocrazia italiana

La burocrazia può essere vista come uno dei fattori di razionalizzazione della modernità, come qualcosa da abbattere o come capro espiatorio. Intanto i politici passano ma i burocrati restano
La burocrazia può essere vista come uno dei fattori di razionalizzazione della modernità, come qualcosa da abbattere o come capro espiatorio. Intanto i politici passano ma i burocrati restano

C’è un passo in Quer pasticciaccio brutto de via Merulana di Gadda in cui “l’ubiquo ai casi” don Ciccio Ingravallo ‒ in un momento della sua vita trafficata di questurino alle prese con quello gnommero, con quel garbuglio ossia di cause e concause che debilita la ragione del mondo ‒ , è assalito da sconforto in un giorno di particolare fatica questurinesca e prende a fantasticare sul grande palazzo di via XX settembre a Roma (oggi sede del Ministero Economia e finanza), che

“Co’ suoi fattorini, i suoi uscieri, gli dovette sembrare in quell’ora implacabile un paradiso più pericolante che mai: un lontano Olimpo […]. Che? le carte magiche della dolce inanità burocratica, addio? I tepori dell’amministrazione centrale? […] Il temporalesco e pur diletto borbottio della Finanza, il santo riverbero della Corte dei Conti? Addio? Solo, seduto sur una scranna della questura, con addosso tutte le sofisticherie della squadra mobile (così pensava), gli si velarono gli occhi”.

Ma se la burocrazia italiana appariva una sorta di quieto idillio al cogitativo Commissario, alla maggior parte degli italiani desta livori e malumori. “C’è troppa burocrazia”, “occorre sburocratizzare” si sente a ogni collegamento con il Presidente di Confindustria, verbo che se mi consentite, per certe assonanze, sembra pornografico. Si parla di “troppe carte” e di “troppi passaggi”, di “lentezze burocratiche” ecc., di giuste istanze dei piccoli imprenditori specie del Nord produttivo “soffocati dalla burocrazia”, che dai tempi di Gadda (l’autore di quell’altro pezzo straordinario sulla mania dei lombardi di costruire maniglie e scaldabagni ma di ignorare culture e saperi estranei a quel mondo, e di finire quindi in mano ad astuti legulei meridionali) sognano di liberarsi da ogni bardatura amministrativa per andare a produrre saltellanti liberi e belli. 

Ma se si scende nel dettaglio, nessuno sa dire con precisione dov’è l’inghippo o il passaggio di troppo, perché se fosse il permesso dei VV.F o dell’ATS a mancare, e il buon artigiano produttivo ti fa il vino al metanolo e poi ci scappano i morti a grappolo, saranno le famiglie dei defunti a lamentarsi per lo Stato che “si costerna, s’indigna, s’impegna, poi getta la spugna con gran dignità”. E così se venisse a mancare il controllo fiscale (la vera bestia nera, il fisco, sempre innominato ma sottinteso, verso cui si levano mugugni e alti lai) saranno proprio gli introiti delle tasse a cadere e con essi i pronto soccorsi e le quote cento.

Sull’onda di questo malcontento verso la burocrazia ‒ che in Lombardia è antichissimo e risale al tempo in cui c’erano il Barbarossa o gli austriaci a comandare la baracca e contro cui si scioperava non fumando per negare ai crucchi gli introiti delle tasse di privativa ‒, al Nord, dicevo, hanno eletto vagonate di leghisti che una volta al governo non hanno sburocratizzato un bel nulla. Ben tre volte i leghisti hanno avuto il Ministero dell’Interno (l’ultima con l’agitatore dei rosari) e non hanno cancellato neanche i Prefetti contro cui hanno inveito per decenni (e che già Luigi Einaudi voleva abolire), anzi hanno organizzato dinner festosi con loro nel palazzo di corso Monforte a Milano. 

In Italia si pensa alla burocrazia e allo Stato in un unico movimento psichico e si ignora però quella delle Banche o delle Assicurazioni per esempio, per non dire degli statuti delle bocciofile o delle regole del burraco. Ah no, quelle non sono ossessive e minuziose. Si bofonchia anche lì, ma moderatamente, perché altrimenti ti tolgono il fido e ti strozzano o non ti fanno giocare. Eppure si sono lette delle cose molto cattive a carico degli incauti sottoscrittori delle obbligazioni subordinate dei cosiddetti “truffati dalle banche” di qualche anno fa, banche dopotutto del santo Territorio con a capo mariuoli scelti del Territorio. Coloro che hanno scritto quelle cattiverie molto probabilmente si sono sentiti dei don Ferrante della finanza e hanno guardatodall’alto in basso i poveri Bertoldi che sono finiti con le dita nella tagliola. In realtà, di finanza l’italiano medio ne sa tanto quanto di teologia o di informatica o di diritto amministrativo, ossia meno che zero. In tema: chiunque abbia sottoscritto un questionario MIFID in banca o in Posta sa perfettamente che è un modulario psichiatrico che non mette al riparo nessuno dai rischi di un mondo in cui se a Pechino fanno uno starnuto a Milano prendono l’influenza. E che tutte le regole burocratiche, bancarie, assicurative non servono a disciplinare il reale ma a trovare il colpevole del malfunzionamento delle cose di questo mondo nel più breve tempo possibile. E che spesso non è il vero colpevole ma il capro espiatorio.

Si dice: perché non scrivere più chiaro? O riassumere in italiano comprensibile tutti quei codicilli in corpo 8 che vengono occultati nello slang giuridico che nessuno capisce? Perché non semplificare? Come se fosse così semplice. I “riassunti” di testi contrattuali infatti non avrebbero alcun valore nel selezionato, elegante e autoreferenziale mondo del Giure. Una volta fatte “in chiaro” le spiegazioni si dovrà necessariamente aggiungere con altre spiegazioni che quelle spiegazioni aggiunte non hanno alcun valore contrattuale, ossia vincolante fra le parti, e che solo gli accordi, quelli scritti in corpo 8 e sottoscritti tra le parti ne hanno. 

Ricordo in tema di semplificazione che quel variopinto ministro leghista nonché dottore dentista di Calderoli (un “mostro” però esperto in cavilli burocratici sui regolamenti parlamentari come tutti sanno) per un certo periodo è stato “Ministro per la Semplificazione Normativa”, una carica da stato orwelliano. Ebbene il Calderoli fece un pittoresco falò di cartacce (le leggi da lui “abolite”) nel cortile borrominiano del Ministero a beneficio dei fotografi e a comprova della sua missione compiuta, ma nei fatti neanche un forestale calabrese – la sua bestia nera – riuscì a spostare. 

Il mondo del diritto amministrativo è maledettamente complicato ma non totalmente assurdo, e possiede una sua razionalità. Chi ha letto lo spassoso Misteri dei ministeridi Augusto Frassineti o un solo rigo del piccolo burocrate Kafka sa quale labirinto tragicomico s’è scavata la burocrazia dentro la Banca, l’Assicurazione, lo Stato. Ma, di contro, basta aver solo orecchiato Max Weber per apprendere che la Burocrazia è uno dei fattori dei processi di razionalizzazione della Modernità occidentale. Se non siete d’accordo fatevi un giretto al Cairo.

Certo, l’UCAS (l’Ufficio Complicazione Affari Semplici) lavora instancabilmente nell’ombra, perché ogni apparato, qualsiasi apparato, anche quello del circolo dei micologi, cerca instancabilmente di preservare se stesso e di santuarizzarsi, di garantirsi una santa permanenza nel reale e se possibile di trasmettere la carica ad agnati e cognati. Poi è successo che per il principio della “continuità dello Stato” si sono affastellate leggi e regolamenti in una sorta di colluvie secolare (acqua sporca, il termine venne adottato dai vescovi CEI in un loro documento sul tema), dai tempi dello Stato unitario, ove nessuno riesce più a mettere mano, perché se provi a dare una registratina a quel gigantesco Meccano delle leggi rischi che ti rimanga qualche pezzo o qualche filo penzolante in mano. 

E chi dovrebbe poi? La classe politica ha il respiro corto dei soldati attendati nelle esercitazioni brevi, coi governi che durano in media 1,5 anni. I tecnici, forse?, ossia i giuristi del deep State? Ebbene non hanno alcuna intenzione di semplificare, perché di complicazioni vivono e perché con le loro competenze tengono in pugno i politici al grido “loro passano, noi restiamo”. Alcuni Consiglieri di Stato perciò hanno pensato bene di aprire business giganteschi con i loro corsi di preparazione agli esami per l’accesso alla magistratura prescrivendo dress code da odalische alle future magistratesse, e hanno avuto perciò altro a cui pensare. I cittadini bofonchiano come Bertoldo pensando di essere sempre vittime ma con il retropensiero di essere loro i furbi di ultima istanza. Ma se nei talk show un temerario osasse la caduta verticale dell’audience e dello share per spiegare qualche principio di diritto amministrativo i Bertoldi si addormenterebbero come Sordi e mogliera in gita alla Biennale veneziana. 

In questa specie di perenne manzoniana notte degli inganni, ai giuristi intelligenti come Sabino Cassese non resta che scrivere libelli che intitola Lo stato introvabile. Già. Introvabile. Vi è raccontato tutto il nostro rompicapo del diritto amministrativo, cioè quello della sovraordinazione giuridica dello Stato sul cittadino che però ha anche la sua attrattiva tanto che anche i Paesi del Common Law (i Paesi ove il cittadino e lo Stato sono sullo stesso piano giuridico e lo Stato non ha personalità giuridica e non hanno diritto amministrativo) hanno cominciato ad apprezzare. In questo testo di Cassese si possono leggere chiare diagnosi di questo tipo: 

“È mancata una burocrazia che intendesse se stessa come servizio pubblico. Invece, essa ha usato il diritto e il legalismo come scudo per difendersi e come arma di attacco. Nel primo caso, per evitare interferenze esterne nella propria azione. Nel secondo, per affermarsi come mediatore di problemi sociali, non semplicemente applicando, ma interpretando, ampliando, restringendo la portata delle norme, in modo, in ultima istanza, da massimizzare il proprio ruolo”.

Ma il cattivo funzionamento e la mancata riforma della Pubblica Amministrazione si devono anche a vecchi ritardi e antiche insufficienze delle due principali culture politiche.  Quella cattolica tradizionalmente ha spinto sul pedale del solidarismo. La  P.A è stata pertanto concepita dai democristiani come “infermeria  sociale”: da un lato per riparare gli squilibri storici dello Stato unitario essa è diventata sotto la loro azione politica l’asilo naturale di meridionali svantaggiati (v. ancora Cassese Questione meridionale e questione amministrativa), dall’altro procedendo all’assunzione massiccia di “categorie protette” si è riempita di bisognosi. Si  diede, specie nel secondo dopoguerra, un destino reddituale a una umanità dolente; ci si fececosì carico del disagio sociale, ma nel primo e nel secondo caso si sviò la mira dal merito al bisogno, dall’efficienza al tirare a campare. In generale la DC, sia durante l’epoca centrista, sia nella stagione del centrosinistra, non diede forza alla macchina amministrativa. Furono piuttosto i giuristi socialisti come Massino Severo Giannini, il cui Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello Stato del 1979 rimase lettera morta, a tentare un impulso riformatore.  Ma un’Amministrazione indipendente e imparziale (art.  97 C.) o che funzionasse con modelli di gestione di tipo privato, avrebbe minato il potere di una compagine politica che invece tendeva, attraverso la pratica clientelare (le legioni di guardiafili delle PPTT) e l’aggiramento delle norme, a garantirsi un vasto consenso anche elettorale: i miei clientes rispetto all’universalità dei cittadini. 

La sinistra comunista, per altro verso, fu sempre estranea a qualsiasi riforma amministrativa, non ebbe cultura riformista in questo settore, perché inseguiva forse il sogno chiliastico della palingenesi rivoluzionaria, fedele al principio leninista della “estinzione dello Stato”, o convinta che la macchina statale semplificata seguisse le intenzioni dell’autista al potere (la “cuoca di Lenin”). 

Mancò infine, si legge ancora in Cassese, la creazione di una Noblesse d’État sul modello francese, di quella burocrazia tecnocratica di alti funzionari in grado di guidare sia il settore pubblico che quello privato. In Italia il primo centro di eccellenza, la Normale di Pisa, è stato fondato da un francese, Napoleone Bonaparte,sul modello francese dell’École normale supérieure  (ENS), istituita, ricordo con enfasi, da quei rivoluzionari francesi del 1794 che mentre predicavano l’eguaglianza subivano ancora il retaggio storico dell’élite di tradizione colbertiana. Successivamente l’ENA, l’École Nationale d’Administration venne fondata nel 1945 da Charles De Gaulle e attenzione! da Maurice Thorez, ossia il Segretario del Partito comunista francese. Una cosa inaudita pensare che, da noi, un Enrico Berlinguer (un nobile prestato al proletariato) o l’elegante, coltissimo e francesizzante Bruno Trentin segretario generale della CGIL (un ostinato avversario del merito eppure un esempio vivente di “meritevole” giunto al vertice di una organizzazione sindacale che in finale di partita lo deluse profondamente) potessero prendersi la briga di fondare istituzioni meritocratiche.

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