L'hegelianissimo Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato, come l’illusione architettonica del suo androne di accesso, dietro è un centro strategico del Paese. Da decenni è l’epicentro che produce i capi di gabinetto dei Ministeri, gli alti funzionari dell’amministrazione pubblica e dei vari uffici legislativi. Breve racconto dello Stato nello Stato per eccellenza.
Il Consiglio di Stato, come l’illusione architettonica del suo androne di accesso, dietro è un centro strategico del Paese. Da decenni è l’epicentro che produce i capi di gabinetto dei Ministeri, gli alti funzionari dell’amministrazione pubblica e dei vari uffici legislativi. Breve racconto dello Stato nello Stato per eccellenza.

A Palazzo Spada, nel centro di Roma, Francesco Borromini si dilettò in un celebre virtuosismo architettonico: l’androne di accesso al cortile interno è infatti lungo appena 8 metri, ma se visto dall’ingresso, lo spettatore ha l’impressione di trovarsi dinanzi ad una galleria di circa 37 metri. Un tipo di esercizio di stile artistico chiamato Trompe-l’oeil, ovvero teso ad ingannare l’occhio. Un gioco prospettico realizzato costruendo le colonne che accompagnano il corridoio per la sua lunghezza non sullo stesso livello, ma con altezza decrescente. Una dissimulazione per lo spettatore semplice, architettato con la maestria della tecnica: una descrizione che d’altronde ben si confà all’istituzione che oggi risiede fra le mura di Palazzo Spada. Qui infatti è la sede del Consiglio di Stato, organo spesso ignorato dai non addetti ai lavori, ma la cui maestria tecnica e giuridica è ben radicata nel sistema politico italiano.

Il Consiglio di Stato ricopre una missione hegeliana, ribadendo la condizione ineludibile del primato del diritto e dello Stato come entità che prescinde dalla narrazione delle classi politiche. Totalità monumentale; nessuna legge preesiste ad esso, né può esistere aldilà di esso. Il Consiglio “tutela” l’apparato statuale, tiene quello che Hegel definì l’incarnazione dello Spirito del Mondo, il sedicente massimo spazio di realizzazione della libertà, lontano dalla disgregazione sociale della dialettica politica, dalla polarizzazione parlamentare e dall’interesse di parte. Lo fa attraverso i suoi uomini, fra i giuristi più raffinati del nostro Paese, chiamati spesso ai vertici dell’Amministrazione italiana, a capo dei Gabinetti dei Ministeri più importanti, negli Uffici Legislativi delle istituzioni governative, ma anche dediti alla scrupolosa supervisione delle Leggi che vengono emanate, degli atti di governo e della Pubblica Amministrazione.

Potrebbe sembrare una descrizione alquanto esoterica, ma l’hegelianissimo Consiglio di Stato è l’idea della imprescindibilità della tutela dell’apparato amministrativo dalle beghe parlamentari (che ben potrebbero trovare un corrispettivo filosofico nei particolarismi della società civile hegeliana) affondano le loro radici già nei primi anni di vita dell’Italia Unita, guardando anche a quello Stato Prussiano, massima espressione in terra dello statalismo hegeliano, che si faceva Impero Tedesco negli stessi anni, espandendo l’efficacia rigorosa della propria amministrazione. Sono i primi decenni di politica italiana nazionale ed il parlamento del nuovo stato unitario vede affermarsi sempre di più la prassi del trasformismo, dell’interesse di parte e perfino individuale. Un Parlamento spaccato dalla disomogeneità amministrativa e tenuto ostaggio di fronde regionaliste e provinciali. Risulta chiaro già dagli anni subito successivi all’Unità d’Italia, in particolare da quando nel 1876 una fronda guidata da alcuni parlamentari toscani della Destra fece cadere il governo della propria parte politica, che il neonato apparato statale unitario ha bisogno di slegarsi il più possibile dalle conseguenze delle burrasche parlamentari.

“La libertà oggi deve cercarsi non tanto nella costituzione e nelle leggi politiche, quanto nell’amministrazione e nelle leggi amministrative”.

Silvio Spaventa

Queste le parole di Silvio Spaventa, protagonista dell’epopea risorgimentale, esponente della Destra Storica, uomo politico di spicco nonché raffinata mente giuristica. Sono parole che segnano in maniera univoca la direzione che prenderà lo Stato italiano: preservare la macchina amministrativa dagli interessi di partito e dal trasformismo imperante, che oggi come allora si dimostra endemico nella classe politica italiana. Spaventa riconosce e suggerisce delle risposte «alle difficoltà che incontrano la giustizia e la legalità nelle pubbliche amministrazioni sotto i governi parlamentari» .

La macchina amministrativa, fondamentale tra l’altro nel costruire veramente la nazione italiana, deve essere tutelata dai tumulti del parlamentarismo, protetta ed ottimizzata. L’opera di Spaventa “Giustizia nell’amministrazione” ha un titolo evocativo, che descrive ed anticipa la strada e l’evoluzione del nostro Stato. Oggi l’esempio più alto di Giustizia nell’amministrazione e della strada di tutela dell’efficienza amministrativa dello Stato nei confronti dei marasmi politici è rappresentata dal Consiglio di Stato, di cui lo stesso Spaventa fu Presidente di Sezione. Il Consiglio di Stato ricopre il ruolo di massima autorità della giustizia amministrativa, ma anche un ruolo consiliare nei confronti della pubblica amministrazione, del Governo e delle Regioni. Gli occhi e le menti del Consiglio di Stato passano al vaglio molti provvedimenti importanti. La legge 127/1997 prevede infatti che sia obbligatorio richiedere un parere del Consiglio di Stato per esempio per l’emanazione di atti normativi del Governo o dei singoli ministeri o anche prima dell’emanazione dei Testi Unici.

Il Consiglio di Stato risulta quindi, secondo il sistema democratico, un organo fondamentale nella macchina statale, tanto importante che non ci si deve stupire se è proprio da qui che da anni vengono selezionati i capi di gabinetto dei Ministeri e gli alti funzionari dell’amministrazione pubblica e dei vari uffici legislativi. Soltanto nel Governo Conte bis possiamo individuare la presenza dei Consiglieri in posizioni di importanza assoluta per la nazione, ci basti pensare che proprio ai vertici dei gabinetti dei due Ministeri più importanti per la nostra attualità, quello della Salute e quello dell’Economia troviamo proprio due magistrati del Consiglio di Stato. Sono figure spesso sconosciute ai più, ma ben presenti a chi si occupa di seguire con assiduità gli svolgimenti istituzionali del nostro Paese. “Custodi della Norma”, eletti, capaci di leggere fra le righe del bizantinismo legislativo e a loro volta i più esperti nell’opera di scrivere e crittografare i contenuti della produzione legislativa di Governo. Il libro che descrive meglio di tutti questa dimensione della politica italiana molto efficacemente è ancora una volta “Io sono il Potere”.

“Le manine” nei ministeri richiamate da Luigi Di Maio, le resistenze nell’amministrazione che denunciava Berlusconi ai tempi della sua presidenza, il rapporto sofferto di Giuseppe Conte con le alte sedi della Giustizia Amministrativa (pur avendo ricoperto l’incarico di vicepresidente del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa stessa) partite dai tempi del Decreto Semplificazioni fino ad arrivare a precise esternazioni contro alti funzionari amministrativi riportate in estate da alcuni quotidiani e poi smentite da Palazzo Chigi. Gli attacchi, più o meno velati, della politica nei confronti delle alte leve della Giustizia Amministrativa sono frequenti, come d’altronde le attenzioni saltuarie del mondo dell’informazione verso il Consiglio di Stato spesso non fanno che accompagnare le delazioni della politica, nella dialettica, spesso aspra quanto necessaria, fra le due parti. La forte presenza di Giudici amministrativi nei vertici dell’apparato statale italiano è in verità figlio di un disegno che nasce dai tempi dell’Unità di Italia e ne è in qualche modo stato anche fautore, non dimentichiamo infatti che l’unificazione dell’Amministrazione fu centrale nel disegno di Cavour e dei suoi successori.

Il potenziamento della sua efficacia, quanto la tutela dal trasformismo e dall’opportunismo politico, come rilevato da Spaventa, risultano un tentativo di recuperare al più presto una sorta di attitudine di “nation building”: di capacità di guidare secondo una precisa visione lo sviluppo dell’intero sistema Paese. L’Amministrazione italiana, la cui più esaustiva testimonianza storiografica è riportata nell’opera del prof. Guido Melis (ordinario di Storia delle istituzioni politiche e di Storia dell’amministrazione pubblica presso l’Università di Roma “La Sapienza” ), si è iniziata ad occupare di se stessa realmente, come riportato da Melis stesso ed aldilà delle volontà cavouriane, solamente a 40 anni dalla propria unità politica. Ciò ha provocato una sudditanza politico-amministrativa agli eventi, costruendo il Paese post-unitario più sull’indirizzo dei vari potentati regionali ed economici italiani che su di un chiaro indirizzo nazionale. Tutt’oggi nell’analisi geopolitica l’Italia ancora è classificata come Paese economicistico, nel quale i fondamentali della volontà di potenza statale, tipica dei paesi la cui amministrazione invece è riuscita a costruire un’entità forte, sono subordinati alla questione economica.Una prospettiva, quella della Giustizia nell’Amministrazione che, da tempi remoti e per necessità storica, è la naturale soluzione alle fragilità dello Stato, una barriera che permette al sistema di tenersi, indipendente da specifici sconvolgimenti, che sono per l’appunto da amministrare più che da avallare o contenere. 

Nella nostra analisi, che incrocia le necessità storiche e politiche di un’Amministrazione rigorosa, la volontà di delegare il presidio dei vertici di questa ai magistrati del Consiglio di Stato e le connessioni con le vicende politiche, l’anno centrale è il 1888. In questa data, all’interno di una più vasta riforma istituzionale del governo Crispi, venne introdotta la figura del Sottosegretario di Stato  alla Presidenza del Consiglio: un ibrido politico-amministrativo, a cavallo fra le due sfere e sapientemente impegnato nella mediazione degli affari più delicati. Una carica che ha visto avvicendarsi le personalità più complesse della Storia politica italiana, da Giulio Andreotti a Gianni Letta. Un ruolo delicato, che vacilla fra maggiori peculiarità politiche o amministrative a seconda dei   momenti storici e della capacità dei partiti di rendersi organici allo Stato. Non è un caso che anche questa nomina, fra le più delicate ed importanti della Repubblica, abbia visto avvicendarsi anche Consiglieri di Stato, per ultimo Roberto Garofoli, nuovo Sottosegretario di Stato nel governo Draghi, con un passato da consigliere prestato alla politica come capo di gabinetto del Ministero dell’Economia.


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